Kako je stvoren novi svjetski poredak?

novi-svjetski-poredakPrikaz knjige The Battle of Bretton Woods: John Maynard Keynes, Harry Dexter White and the Making of a New World Order, Benn Steil, Princeton 2013.

Kada je već bolesni John Maynard Keynes otputovao na američki jug u ožujku 1946, oduševio se onim što je vidio. ”Ugodan zrak i jarke ljubičaste boje” Savane pružili su mu predah od hladnog i vlažnog Londona, kako je pisao po dolasku, a djeca na ulici bila su veselije društvo od „razdražljivih“ i „sve umornijih“ građana poslijeratne Britanije. Keynes je bio u Savani na konstitutivnoj sjednici upravnog odbora Međunarodnog monetarnog fonda i Svjetske banke, dvije institucije u čijem je osnivanju sudjelovao na konferenciji u Bretton Woodsu u srpnju 1944. Očajnički se trudio uvjeriti Amerikance da ne postave ove dvije institucije u Washington, gdje se bojao da bi bile više privjesci američke države nego prava međunarodna tijela, ali njihovo smještanje u američku prijestolnicu bilo je praktično riješena stvar, za što je bilo potrebno samo nekoliko glasova iz čudnog niza saveznika SAD okupljenih na sastanku. Keynesov posljednji pokušaj da obuzda jačanje američke sile nije uspio. Umro je mjesec i pol dana kasnije.

Piše: Jamie Martin / London Review of Books

Po završetku Drugog svjetskog rata, mnogi su mislili da će trajni mir biti moguć jedino ako naučimo voditi svjetsku ekonomiju. Činjenica da je najgori rat u povijesti uslijedio ubrzo nakon najgore ekonomske krize izgleda da je potvrđivala da međunarodna politička kriza i ekonomska nestabilnost idu zajedno. To je četrdesetih godina bio relativno nov način razmišljanja o međunarodnim odnosima. Pregovori o mirovnom sporazumu poslije Prvog svjetskog rata uglavnom su zaobilazili ekonomska pitanja u korist političkih i pravnih – utvrđivanja teritorijalnih granica, na primjer, ili prava nacionalnih manjina.

Kada je Keynes 1919. optužio mirotvorce da ignoriraju europske ekonomske nevolje i razmišljaju o novcu samo kao o pobjedničkom plijenu, bio je ispred svog vremena: „Nevjerojatna je činjenica da su osnovni ekonomski problemi Europe, koja gladuje i raspada se pred njihovim očima, bili jedino pitanje za koje četvorka nije pokazala zanimanje“, napisao je Keynes u Ekonomskim posljedicama mira, misleći na kvartet nacionalnih čelnika koji su sklopili Versajski ugovor. Njihova indiferentnost nije bila posebno iznenađujuća: nacionalni čelnici u to vrijeme nisu imali neposrednog iskustva u vođenju ekonomskih poslova izvan svojih granica. Svjetski trgovinski sustav koji je iznikao u desetljećima prije rata u velikoj mjeri je funkcionirao oslanjajući se na privatni biznis i financije; zlatni standard je odredio pravila razmjene, ali države su se uglavnom držale po strani, osim kada su snižavale trgovinske barijere ili nametale izvršavanje ugovora. Kada bi stvari pošle naopako, nisu pokušavale intervenirati.

To se počelo mijenjati nakon 1918. Kako se Europa teturala od jedne do druge ekonomske krize, postalo je očigledno da se moraju pronaći trajnija rješenja. Ovog zadatka se prihvatila novoformirana Liga naroda, ispunjavajući ekonomske i financijske funkcije mnogo šire od onih koje su predvidjeli njezini utemeljivači: spašavanje srednjih i istočnih europskih država od poslijeratne hiperinflacije, prikupljanje i tumačenje statističkih podataka i sazivanje niza (uglavnom neuspješnih) međunarodnih konferencija o trgovini i financijama, od kojih je najpoznatija bila ona u Londonu 1933. Do tog trenutka, europska gospodarstva počele su izmicati kontroli, kako se zaraza depresije ubrzano širila po kontinentu i Britaniji, uništavajući bankarski sustav gotovo svake države koju je dotaknula. Investitori su prebacivali novac od jedne do druge zemlje, ostavljajući za sobom trag u obliku jurnjava štediša na banke i valutnih kriza.

U prvim godinama Drugog svjetskog rata, kada su i saveznički i stručnjaci Osovine počeli zamišljati kako bi poslijeratni svijet mogao izgledati, najvažnije pitanje za njih bilo je kako spriječiti povratak ekonomskog kaosa iz 1930-ih. U nizu pregovora koji su počeli 1941. i kulminirali u Bretton Woodsu u srpnju 1944, britanski i američki dužnosnici raspravljali su kako obnoviti stabilnu i otvorenu kapitalističku svjetsku ekonomiju na način koji bi ublažio ekscese kapitalizma i osigurao državama veću slobodu da slijede svoju nacionalnu ekonomsku politiku. Očigledno je bio potreban novi oblik međunarodne uprave: stalni sustav, reguliran zakonima i pod nadzorom međunarodnih tijela, koji bi usmjeravao interakciju nacionalnih ekonomija. Ništa slično nikada ranije nije postojalo. Taj novi, intervencionistički model organiziranog kapitalizma – po ugledu na newdealovsku američku državu – bit će proširen na čitav svijet.

Ovo nije bio lak zadatak: zahtijevao je kompletnu reviziju pravila međunarodnog financijskog poslovanja. Ali kada su britanski i američki dužnosnici otvorili razgovore, prvo su postavili politički neugodno pitanje trgovine. To je bio nesretan početak. Tridesetih godina, State Departmentom je zavladala fundamentalistička tržišna filozofija tadašnjeg državnog tajnika Cordella Hulla, a budući da se Amerika bližila otvorenoj podršci britanskim ratnim naporima 1941. – i bankrotirana i ratom izmorena Britanija postajala sve očajnija da dobije pomoć SAD-a – iskrsnula je prilika da se Hullove laissez-faire vizije provedu u djelo. Člankom VII Zakona o zajmu i najmu propisano je da se, u zamjenu za američku pomoć, Britanija mora odreći svih budućih diskriminacija protiv uvoza iz SAD-a. To je praktično značilo ukidanje sustava britanskih imperijalnih preferencijala. (Jedan konzervativni lord opisao je ovaj zahtjev kao „obrnutu Bostonsku čajanku“.)

Mnogi su imperijalne preferencijale smatrali ne samo nosećim stubom imperije, već i sredstvom za ublažavanje sasvim izgledne slabe poslijeratne britanske pozicije: odustajanje od sustava trgovinskih barijera i kontrole razmjene prijetilo je izložiti Britaniju jeftinoj stranoj konkurenciji i ostaviti ju fatalno vezanom za SAD ako ova padne u recesiju nakon rata (što su mnogi predviđali). Keynes se slagao sa prevladavajućim mišljenjem u Britaniji kada je u ožujku 1941. primijetio da američki dužnosnici tretiraju Britaniju „gore nego što smo mi sami smatrali da valja tretirati čak i najubogiju i najneodgovorniju balkansku zemlju“.

Jesu li Britanci bili prisiljeni pristati? Mnogi konzervativci i imperijalisti su vjerovali da jesu, i ovo je jedna od osnovnih tvrdnji koje Ben Steil iznosi u svojoj novoj knjizi o pregovorima koji su doveli do Bretton Woodsa. Po Steilovom mišljenju, Britanija je bila primorana sklopiti „faustovsku pogodbu“: odustati od onoga što je naizgled jedino jamčilo produžetak njezine imperijalne egzistencije u zamjenu za dovoljno novca i robe da preživi rat. Prema Steilu, Amerika je tako vodila ekonomske pregovore da sebi osigura poslijeratnu dominaciju. „Na svakom koraku u Bretton Woodsu,“ piše Steil, „Amerikanci su podsjećali Britance, ako treba i brutalno, da u novom poretku nema mjesta za ostatke britanske imperijalne slave.“

U kolovozu 1941, Keynes, sada u ulozi savjetnika ministra financija i šefa poslijeratnog ekonomskog planiranja, vratio se s pregovora o zajmu i najmu u Washingtonu napraviti nacrt za novo međunarodno monetarno uređenje. Tijekom nekoliko sastanaka u ljeto 1942., Keynes i njegov američki kolega, ekonomist i dužnosnik ministarstva financija SAD-a Harry Dexter White, prepirali su se o tome treba li osmisliti nova monetarna pravila međunarodne ekonomije.

Bio je to neobičan spoj: Keynes, svjetski poznati ekonomist i intelektualac, protiv Whitea, opskurnog tehnokrata i kasno stasalog znanstvenika, radničkog sina židovskih imigranata iz Litve, kojega je američko ministarstvo financija dovelo sa malog sveučilišta u Wisconsinu. Nijedan nije uživao u društvu onog drugog: Keynes se prezrivo odnosio prema, kako je smatrao, inferiornom intelektu „estetski nesnosnog“ Whitea , čiji mu je „grubi hrapavi glas“ bio posebno neugodan. Keynes je, s druge strane, bio tipičan nadmeni engleski lord; kako je White nabacio britanskom ekonomistu Lionelu Robbinsu, „vaš barun Keynes sigurno piški parfem“.

Ako zanemarimo razmirice, njih dvojica su se na kraju uglavnom složili oko osnovnih ciljeva novog međunarodnog monetarnog sustava: stabilizirati tečajeve; olakšati međunarodnu financijsku suradnju; zabraniti konkurentsku deprecijaciju valute i proizvoljne izmjene vrijednosti valuta, i ograničiti međunarodni protok kapitala kako bi se spriječile kratkoročne, spekulativne investicije za koje su svi vjerovali da su destabilizirale međuratni monetarni sustav. Također su se složili oko potrebe da se uspostavi nova međunarodna institucija koja će pružati financijsku pomoć državama s trgovinskim disbalansima i provoditi pravila o vrijednosti valuta (budući Međunarodni monetarni fond), i još jedna koja će osiguravati kapital za poslijeratnu obnovu (buduća Svjetska banka). Strogo kontrolirani i regulirani međunarodni financijski sustav zamijenit će nekoordinirani i konkurentski sustav iz međuratnih godina. A kada se valute stabiliziraju – nadali su se oni – svjetska trgovina će se moći nastaviti.

Jedan od najinovativnijih aspekata anglo-američkog dogovora bio je to što je za prioritet postavljena potreba pune zaposlenosti i mjera socijalne zaštite na nacionalnoj razini, kao važniji cilj od duboke međunarodne ekonomske integracije. U tom pogledu dogovor je bio keynesijanski i predstavljao je dramatičan zaokret od starih pretpostavki o načinu funkcioniranja financijskog sustava. Pod zlatnim standardom, koji je olakšao razdoblje financijske i trgovinske globalizacije krajem 19. i početkom 20. stoljeća, države nisu imale mnogo mogućnosti da reagiraju na ekonomske krize, osim smanjenja potrošnje i povećanja kamata u nadi da će cijene i nadnice toliko pasti da se gospodarstvo može samo oporaviti.

Stanovništvo je jednostavno moralo pregurati razdoblja deflacije i masovne nezaposlenosti, jer im država nije mogla mnogo pomoći: guranje ekspanzivnih fiskalnih i monetarnih mjera (što države obično danas čine) ugrozilo bi konvertibilnost državne valute u zlato. Iz tih razloga, zlatni standard je bio pogodan za devetnaestoljetni svijet gdje nije bilo mnogo organiziranih radničkih stranaka i sindikata, ali on više nije odgovarao zamršenom svijetu masovne demokracije. Keynesijanska revolucija u ekonomskom upravljanju dala je državi niz novih jakih alatki za odgovor na unutarnje ekonomske nevolje – ali one neće moći proraditi sve dok se igra po pravilima zlatnog standarda.

Ono što je bilo potrebno i što su Keynes i White željeli uspostaviti bio je sustav fiksnih ali prilagodljivih tečajeva, koji će omogućiti državama da vode unutarnju politiku ne brinući mnogo o tome kako će to utjecati na njihov međunarodni ekonomski položaj. Uz kontrolu kapitala, ovaj sustav će raditi na stabilizaciji valute, kao i zlatni standard, ali tako da državama osigura više prostora za intervencionističke i socijalne metode nacionalnog ekonomskog upravljanja, koje su nešto prije toga ušle u modu iz atlantskog svijeta. Kompromis koji su Keynes i White postigli zasnivao se na ovom osnovnom uvidu i odražavao novi (doduše kratkotrajni) konsenzus: da država svojim građanima duguje osnovnu ekonomsku sigurnost.

Skup Monetarne i financijske konferencije Ujedinjenih naroda, gdje je Keynes-Whiteov dogovor trebalo odobriti, bio je zakazan za 1. srpanj 1944., tri tjedna nakon savezničke invazije na Normandiju. Pored očiglednih problema koje je taj datum predstavljao za prekooceanska putovanja, Washington je čuven po neizdrživoj ljetnoj žezi. Već bolesni Keynes inzistirao je da se sastanak održi na nekom hladnijem mjestu, ako je moguće na Stjenovitim planinama. Na savjet State Departmenta, ministar financija SAD-a Henry Morgenthau izabrao je luksuzni hotel Mount Washington u malom newhampshireskom selu Bretton Woods.

Na otvaranju konferencije, glavna atrakcija je po svemu sudeći bio Keynes. Prema Lionelu Robfinsu, „fotografiran je iz najmanje 50 kutova… lord Keynes stoji; lord Keynes sjedi, lord Keynes razmišlja, lord Keynes lebdi…“ Kada je pravi rad počeo, tekao je ubrzanim tempom (prebrzim za Keynesa, koji je pretrpio manji srčani udar nakon dva tjedna). Prva točka dnevnog reda bila je osnivanje dva nova međunarodna tijela. Neke nezapadne države ozbiljno su se pobunile zbog toga kako će globalna hijerarhija biti organizirana u okviru novog sustava. Najspornije pitanje bilo je kakvo će prava glasa imati različite zemlje u MMF-u – što je bilo ključno za izbor direktora i doživljavalo se kao stvar prestiža. Zapisnici sa sjednica konferencije pokazuju koliko su se strastveno neke od siromašnijih zemalja, poput Kine i Indije, borile popraviti svoju zastupljenost. Kako je jedan indijski delegat tvrdio (na kraju bezuspješno):

Nije u pitanju samo veličina Indije, niti samo stanovništvo Indije – a mogu dodati da je svaki četvrti čovjek zastupljen na ovoj konferenciji Indijac – nego Indija prema čisto objektivnim ekonomskim kriterijima smatra da je ona veoma važan dio svijeta, a vjerojatno će biti još značajnija u predstojećim godinama.

Planovi za međunarodni ekonomski razvoj također su bili sporni, jer su se delegati iz Indije i drugih zemalja borili da se MMF obveže na ambiciozan program poslijeratnog razvoja u „ekonomski zaostalim zemljama“. Prilično neuspješno: ove nove institucije osmišljene su tako da se vodilo računa o američkim i europskim interesima.

Američku dominaciju nad ovim sustavom jamčila je još jedna ključna činjenica: 1944. godine američki dolar je bio jedina raspoloživa dovoljno rasprostranjena valuta da omogući međunarodnu razmjenu prema novom „zlatnom standardu razmjene“. Ovo je trebala biti modificirana verzija zlatnog standarda koja bi praktično omogućila državama da odrede vrijednost svoje valute u odnosu na dolar onako kako smatraju da treba (u ovisnosti od toga je li im prioritet ekonomski rast, na primjer, ili kontroliranje inflacije), dok se dolar mogao zamijeniti za zlato po fiksnoj stopi od 35 dolara za uncu. To je značilo da će, po okončanju rata, američki dolar praktično postati svjetska rezervna valuta – što je ostao do danas (iako više nije vezan za zlato).

Ovakav aranžman će Americi omogućiti povlašteni položaj da se prema svijetu „besplatno“ zaduži, kako je kasnije govorio Charles de Gaulle, ali će funkcionirati samo dok Amerika bude prepoznavala svoj nacionalni interes u održavanju zlatne konvertibilnosti. Harry Dexter White očigledno nije predvidio scenarij po kome se to ne bi dogodilo, ali upravo se to dogodilo sedamdesetih godina, kada se deficit stvoren financiranjem rata u Vijetnamu toliko nagomilao da je počelo jurišanje na zlatne rezerve SAD-a. Godine 1971., Richard Nixon je uklonio vezanost dolara za zlato – praktično okončavši Bretton Woods – jer nije želio podići kamatne stope da zaustavi odljev zlata, što bi vjerojatno izazvalo recesiju (bližili su se izbori). Do tada, uspjeh zlatnog deviznog standarda je bio prilično dobar: u godinama dok je bio na snazi, imali smo stabilan tečaj, nezapamćen globalni ekonomski rast, preporod svjetske trgovine i relativno nisku nezaposlenost. U tom razdoblju također su stvoreni brojni različiti modeli socijalne države – u Europi, SAD-u i Japanu – baš kao što su ekonomisti u Bretton Woodsu namjeravali.

***

Što reći o činjenici da je jedan od tih ekonomista bio sovjetski doušnik? Zajedno sa svojim poznatijim kolegama Algerom Hissom i Whittakerom Chambersom, White je bio odgovoran za predavanje povjerljivih američkih dokumenata Rusima tijekom rata, uglavnom u vezi s informacijama za koje je smatrao da će pomoći SSSR-u da osigura pozamašan poslijeratni zajam. Whiteovi postupci doveli su ga pred Odbor Predstavničkog doma za antiameričke aktivnosti 1948., ali razmjere i razlozi njegove suradnje ostali su nejasni. Većina povjesničara smatra da je on igrao relativno malu ulogu i da su njegovi postupci bili vođeni ne toliko ideologijom koliko željom da pomogne ratnim saveznicima. Ako poslijeratni mir bude ovisio od trajne američko-sovjetske suradnje, vladalo je mišljenje, bolje je zadržati dobre odnose s Rusima.

Globalizacija s kraja 20. stoljeća pokrenuta je dok se keynesijanski konsenzus raspadao. Države su primoravane navući, kako kaže Thomas Friedman, „zlatnu luđačku košulju“ u obliku jednoobraznih tržišnih mjera, kako bi održale nacionalnu konkurentnost u liberaliziranoj svjetskoj ekonomiji. Zagovornici Keynesove i Whiteove kreacije tvrde da bi novi regulatorni sustav po ugledu na Bretton Woods ublažio oštrice globalizacije u interesu državnog i nacionalnog socijalnog sustava. Stielova kritika Bretton Woodsa napisana je jednim dijelom u namjeri da obuzda njihov entuzijazam: uvijek će postojati nepomirljive napetosti između vođenja nacionalne ekonomske politike, piše on, i poštovanja međunarodnih pravila. To je usud sustava Bretton Woodsa i bit će usud svakog njegovog nasljednika. Trajni sustav međunarodne monetarne suradnje, tvrdi on, ne može postojati bez nekog oblika zlatnog standarda koji sprječava države da petljaju sa svojim valutama. (On tvrdi da bi u budućnosti tome mogla poslužiti neka digitalna zamjena za zlato.)

Ali Bretton Woods je također bio sustav osmišljen da jamči jednoj sili, Sjedinjenim Američkim Državama, nerazmjeran utjecaj u diktiranju pravila po kojima će se voditi svjetska poslijeratna ekonomija. Američki dolar je ustoličen kao globalna rezervna valuta, a institucije Bretton Woodsa izgrađene su tako da osiguraju SAD-u posljednju riječ o tome kako će te institucije raditi. Keynes je s pravom bio zabrinut u Savani 1946. da će ti organi na kraju raditi ne toliko kao međunarodne institucije, koliko kao sredstva za osiguranje dominacije SAD-a. Ali stvari se nisu razvijale točno onako kako je on predvidio. Tek su po ukidanju sustava Bretton Woodsa sedamdesetih godina MMF i Svjetska banka počele igrati ulogu koja će ih dovesti na zao glas krajem stoljeća – ulogu strogih utjerivača pravila liberalizirane međunarodne ekonomije diktirane iz Washingtona.

Od tog trenutka, države koje su primale pomoć MMF-a prisiljavane su izvršavati tipičan niz disciplinskih i liberalnih političkih naloga: uklanjanje kontrole kapitala i carina, privatizacija, deregulacija, razbijanje sindikata i obuzdavanje javnog duga. Neoliberalne dogme zamijenile su etatističke i keynesijanske ideje koje su prvobitno rukovodile ovim institucijama. Osamdesetih i devedesetih godina, MMF je postao sluškinja Vašingtonskog konsenzusa, zahtijevajući da se različite nacionalne ekonomije svijeta oblikuju u skladu sa njegovim strogim pravilima. To nije bilo ono što su Keynes i White imali u planu.

Izvor: Peščanik

Komentari

komentara